养老双系统：协同运行的破局之道

引言：银发浪潮下的系统困局

中国社会正在以前所未有的速度步入深度老龄化阶段。随之而来的，是庞大的养老服务需求与现有供给体系之间日益尖锐的矛盾。传统的单一养老模式，无论是单纯依靠政府托底，还是完全推向市场，都难以满足多层次、多元化的养老需求，也无力独自应对老龄化带来的系统性挑战。在这一背景下，“养老服务双系统协同运行”的理念应运而生，它并非简单的公私分工叠加，而是强调政府主导的**基本保障型养老系统**与市场驱动的**发展提升型养老系统**之间，打破壁垒、建立动态平衡与深度耦合的运行机制。

何谓养老服务“双系统”？

**1. 政府主导的基本保障型系统（系统A）：** 该系统以保障全体老年人基本生活、健康与安全为核心目标，具有鲜明的公共性和普惠性。其核心构成包括：覆盖广泛的城乡居民养老保险、基本医疗保险；为经济困难的失能、高龄、独居老人提供兜底服务的公办养老机构、城乡社区养老设施（如老年食堂、日间照料中心）；政府购买养老服务项目；基础性老年福利补贴；以及相关的法规政策支撑体系（如养老机构备案、监管标准、安全规范）。其运行逻辑强调公平、可及与政府的责任担当。

**2. 市场驱动的发展提升型系统（系统B）：** 该系统以满足老年人更高层次、个性化需求为驱动，以商业机构和社会组织为供给主体，具有显著的市场性和选择性。其内容涵盖：中高端民办养老机构（康养社区、持续照料退休社区CCRC）、专业化的居家上门养老护理服务、老年康复医疗、老年旅游与文娱、老年金融服务、智慧养老产品与服务、适老化改造等。其运行逻辑遵循市场需求、竞争机制和创新驱动，追求服务品质与效率。

双系统割裂：现实困境与挑战

理想中的双系统理应相互补充支撑，但现实中两者往往处于割裂甚至相互掣肘的状态，表现为：

**1. 政策藩篱与制度错配：** 政府资源过度集中于托底保障（系统A），对促进市场活力（系统B）的政策创新、引导不足。针对社会资本办养老的土地、融资、医保报销（特别是非医疗类的长期照护服务）等关键环节长期存在壁垒。公办与民办机构在资源获取（补贴、人才）、运营成本、收费标准上存在显著不对等。

**2. 资源流转阻塞与信息孤岛：** 两系统间数据标准不一、信息平台割裂，老人健康状况、服务需求、经济支付能力等信息无法有效共享流转。A系统的社区平台、公建设施与B系统的专业化服务供给之间缺乏高效对接机制，“最后一公里”服务落地难。财政补贴、政府购买的资源流向市场主体的通道不畅且不够透明公平。

**3. 服务断层与质量鸿沟：** 托底保障服务（系统A）往往质量较低、供给单一，难以满足失能半失能老人的专业照护需求；市场服务（系统B）虽品质较高，但价格门槛将大部分普通老人挡在门外，或服务集中在高端领域，大量中等收入群体的“刚需”服务（如普惠型专业护理、品质适中的社区嵌入服务）供给不足，形成巨大的“服务断层”。

**4. 协同机制缺位与激励不足：** 缺乏顶层设计的、常态化的跨部门（民政、卫健、医保、发改、财政、人社等）协同机制，政出多门导致政策落地难。同时，市场组织、社会力量深度参与基础养老服务（尤其是非营利部分）的激励机制不足，风险分担机制不完善，降低了其与A系统协同的积极性。

构建双系统协同运行的核心框架

实现双系统有效协同，需要构建一个多层次、立体化的运行框架：

**1. 顶层：政策协同与制度保障层：** 关键前提在于制度突破。通过立法或专项政策，明确政府在A系统中的主导责任*边界*及其在引导、支持、监管B系统发展中的角色定位。建立双系统统一的、或至少互联互通的基础数据标准和信息共享平台。关键点在于推动长期护理保险制度的实质性落地并扩大覆盖面，探索AB系统在支付端的协同整合（如A系统为B系统的普惠服务购买支付费、补贴特定支付给消费者）。深化养老服务领域“放管服”改革，消除社会资本准入壁垒，建立公平竞争的营商环境。

**2. 中层：资源整合与平台支撑层：** 核心在于打通“流”的通道。大力发展“公建民营”、“民办公助”混合模式，让市场机构（系统B）利用政府提供的设施（系统A资源）提供符合标准的专业服务。构建全域性的养老服务信息共享与综合调度平台。整合社区层面（系统A）的场地、人员、设施资源，将其打造成开放式枢纽，吸纳市场化的专业服务组织（系统B）嵌入。整合医保、社保支付渠道，探索将符合条件的市场化护理服务纳入支付范围。建立政府购买服务的竞争性招投标机制，确保公平性与效率。

**3. 基层：服务执行与供需匹配层：** 关键在于精准对接供需。推广以社区为核心、整合AB系统资源的“养老服务综合体/综合服务中心”。建立科学的分级照护评估机制（可由A系统主导），作为连接AB系统服务的“接口”——根据评估结果，符合条件的老人可进入公办机构或享受政府购买的基本服务（系统A），同时其个人支付部分或需要更高层次服务，则可便捷地接入市场服务供应商（系统B）。鼓励B系统组织根据评估等级，提供符合标准的、价格可控的分级服务产品。发展“时间银行”、“互助养老”等社会创新形式，作为双系统的有益补充。强化服务主体的信誉评级与质量监管，保障AB系统服务质量底线。

推动双系统协同优化的关键策略

建设框架是基础，持续的优化需要聚焦关键策略：

**1. 实施“需求侧精准管理与支付改革”：** 完善A系统的兜底对象识别与动态管理机制，确保资源聚焦最需要人群。加速推进长期护理保险国家试点扩面提质（尤其是将B系统中的专业失能照护服务纳入支付），通过支付杠杆撬动市场参与基础养老服务供给。研究针对中等收入老人的、兼顾保障与发展的补贴或税收优惠支持政策（如“养老服务券”），弥合服务断层。

**2. 强化“供给侧结构性改革与能力提升”：** 在A系统内，推动公办养老机构改革，明确其托底保障功能定位，积极引入优质市场机构参与运营管理（标准化前提下）。大力扶持B系统发展普惠性质的中端养老服务和专业居家/社区护理服务供给能力。鼓励B系统组织“下沉”服务触角到社区、家庭。对AB系统各类从业人员实施统一的职业技能等级认定和持续培训制度，提升专业素养。鼓励科技创新在双系统中的广泛应用（如智慧监测平台、辅具适老化改造），提升精准服务与运营效率。

**3. 完善“跨部门协调与高效监管机制”：** 在省市层面建立养老服务联席工作会议或跨部门协调机构，明确各方职责，统一政策口径。建立面向AB系统的、覆盖服务全过程的标准、安全、质量监管体系，实施基于风险的分级分类监管模式。构建统一的养老服务信用信息平台，公开服务主体资质、信誉、监管结果，保障市场秩序和老人权益。探索引入第三方独立评估机构进行服务质量评价与管理成效评估。

**4. 激发“多元主体协同与社会资本活力”：** 优化政府购买服务目录和定价机制，鼓励有能力的B系统组织参与提供普惠性、基础性服务（如助餐、助洁、日托）。探索PPP、特许经营等模式在养老服务基础设施建设和运营中的应用。通过融资担保、贴息贷款、引导基金等方式拓宽B系统融资渠道。营造良好社会氛围，鼓励企业社会责任、慈善捐赠、志愿服务等多元主体资源积极融入，特别是支持针对农村地区、特殊困难老人的服务项目。

结论：迈向有机协同的全民养老新时代

“养老服务双系统协同运行”绝非一蹴而就的任务，它是一项涉及理念革新、制度重构、资源整合、技术赋能和社会联动的系统工程。破解当前养老服务的困局，其核心密码在于跳出非此即彼的二元思维，以系统化思维审视和重构政府与市场、公益与商业、保障与发展之间的关系。

成功的关键在于能否实现“政府有为、市场有效、社会善治”的有机统一。政府需要更高智慧地在公共服务保障者与市场环境营造者间进行角色平衡，既要坚决守住民生底线，更要精准施策激发市场活力、引导社会力量。市场则需要在获取合理回报的同时，认识到养老服务产业具有显著的“社会-经济”双重属性，主动承担社会责任，提供多元、可及、优质的产品与服务。社会力量的深度参与将为协同注入宝贵的活力和温度。

构建养老双系统协同机制，是实现从孤岛式发展到网络式赋能，从碎片供给到整合服务的必然路径。这不仅关乎数亿老年人口的晚年幸福指数，更关系到整个社会的和谐稳定与可持续发展。唯有左手端稳基本保障、右手激活市场活水的协调操作，方能在银发浪潮的冲击中，构筑起让每一位中国老人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安的坚固堤坝。这是应对老龄化挑战的中国方案的深层次探索，更是推动建设更具韧性和温度的老龄化社会的关键支点。